2014/2015年上海改革形势分析报告
2016-07-08 13:22
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一、2014年上海改革进展的总体评估

2014年是党的十八届三中全会提出全面深化改革的元年,也是上海推进创新驱动发展的关键一年。在中央的坚强领导下,上海全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,坚持以改革统领全局,全面推进五位一体改革,努力当好改革开放排头兵和科学发展先行者。从自贸试验区到浦东综合配套改革,从国资国企改革到投资体制改革,从文化体制改革到社会治理创新,从生态文明制度建设到农村改革,改革总体部署全面展开,以破竹之势,在重要领域和关键环节向纵深推进,不断取得重要突破。

(一)全面推进自贸试验区建设,取得一批重要的阶段性成果

一年来,自贸试验区聚焦制度创新,着眼与国际投资贸易通行规则相衔接,加快形成一批可复制、可推广的新制度,改革效应正在逐步释放。一是以负面清单管理为核心的投资管理制度基本建立。修订出台了2014版负面清单,特别管理措施条款从2013版的190条减少到139条,调整率达26.8%。开展了外商投资、境外投资管理和商事登记等方面的一系列制度创新,投资便利化水平明显提高二是以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行。海关、检验检疫、海事等口岸监管部门推出了60多项创新举措,如先进区、后报关制度实施后,货物进入区内仓库时间平均缩短了2天至3天。启动实施国际贸易单一窗口管理制度。探索建立货物状态分类监管制度。三是以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度有序推进。推出了自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革等一系列金融创新举措。四是以政府职能转变为导向的事中事后监管制度初步形成。主要包括安全审查、反垄断审查、社会信用体系、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法、社会力量参与市场监督等6项制度,适应开放型经济新要求的专业监管不断加强。上海自贸试验区日益受到海内外广泛关注。自贸试验区设立时企业近9000家,现在注册企业已达2万多家,一年新注册企业的数量超过挂牌前23年的总和。目前,自贸试验区已有27项改革措施在全国或部分地区复制推广,投资管理、贸易便利化、金融和服务业开放领域23项措施及事中事后监管措施将在全国复制推广,海关监管和检验检疫制度创新将在其他海关特殊监管区域复制推广。自贸试验区的率先探索,为全国进一步深化改革开放发挥了引领示范作用。

专栏1  上海自贸试验区:不栽盆景勇当苗圃

建立中国(上海)自由贸易试验区,是国家在新形势下推进改革开放的重大举措,核心是坚持制度创新,探索形成与国际投资贸易规则相衔接的制度体系和监管模式,尽快形成一批可复制、可推广的新制度。中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在接受媒体采访时指出,自贸试验区不栽盆景,而是种苗圃,自贸试验区所有的规则、所有的改革举措都必须按照中央的要求,实现可推广、可复制。不可推广的、不可复制的,就像栽盆景的那种,不是自贸试验区干的事情。可复制、可推广,形象地说是种苗圃。如果改革试验成功的话,对政府管理、监管模式将是重大改革突破。比如,办一个企业以前从审批到登记注册需要很长时间,现在自贸试验区内需要的时间很短,这样的效率就是制度红利。

资料来源:根据新华网有关报道整理

(二)深入推进浦东综合配套改革试点,在一系列重要领域取得积极突破

按照浦东能突破、上海能推广、全国能借鉴的要求,启动实施浦东综合配套改革试点第四轮三年行动计划,不断取得重要进展。加强浦东综合配套改革与四个中心建设的联动。推进商业保理业务创新,深化票据中介业务等改革试点。推动航运衍生品发展。大力发展跨境电子商务,创新口岸监管模式。深化行政管理体制改革构建综合监管模式,率先实施市场监管和知识产权两个三合一改革。完善陆家嘴金融城管理体制,组建陆家嘴金融城理事会、咨政会。完善科技创新体制机制。深化科技投入机制改革,完善财政资金补改投(贷)机制。优化中小企业融资的风险分担机制。深化集成电路产业链保税监管试点,推进生物医药合同生产试点。健全城乡一体化发展体制机制。有序推进农村集体经济组织产权制度改革,全面开展农村土地承包经营权确权登记,创新农业经营体系。

(三)加快转变政府职能,服务型政府建设不断加强

按照两高两少两尊重的要求,积极推进简政放权。加强政府管理创新,最大限度激发市场和社会的活力。深化行政审批制度改革。继续取消调整一批行政审批事项,加大行政审批涉及的评估评审清理力度。全面推进行政审批事项标准化管理,对审批事项制定业务手册和办事指南,促进审批流程规范化。积极推进权力清单编制,市发改委、杨浦区政府等率先公布了权力清单。推进政府机构改革。把原市城乡建设和交通委员会重组为市城乡建设和管理委员会,在原市交通港口局基础上组建市交通委员会。创新政府服务管理方式扩大政府向社会力量购买公共服务试点,把为老、助残、济贫等服务项目纳入购买目录。加快发展电子政务,积极推动无纸化办公,下大力气促进部门信息共享。充分发挥“12345”市民服务热线作用,加大问题督办和考核力度。

专栏2  12345市民服务热线:让百姓急难愁解决更方便

201210月上海“12345”市民服务热线开通运行,迄今已有两年多时间。市民服务热线将原有的上百条政务服务热线整合在内,实行一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动、限时办理的工作机制,对受理事项努力做到15个工作日办结。相关区县、部门及时妥善办理来电事项并回复市民,同时将办理结果反馈给市民服务热线。凡是对属于职责范围内的事项推诿扯皮、不认真履行职责等捣糨糊现象,均纳入市民服务热线办、市政府督查室和市监察局三位一体的联动督办会商机制。市监察局进行绩效考核,重点对投诉类事项的解决率、处理效率及满意率进行量化考核,结果纳入市政府绩效考核范围。目前,“12345”市民服务热线的知晓度和影响力不断提高,已经成为市民参与城市管理的重要窗口,对于提高政府效能发挥了重要作用。

(四)着力优化转型升级的制度环境,市场配置资源的决定性作用进一步发挥

针对转型发展的体制机制瓶颈,大力推进改革创新,打造推动经济转型升级的新动力。深化营改增试点。把铁路运输、邮政服务、电信行业纳入试点范围,提升与全国改革试点的联动效应。积极促进四新经济发展。开展新技术、新模式、新业态、新产业企业实地调研,梳理出阻碍企业发展的43个瓶颈问题,目前已经解决23个,出台了一批支持政策,其余问题正在抓紧研究解决。出台促进互联网金融产业发展的若干意见。加快科技创新体制改革加强科研项目资金管理,实施科技成果处置权和收益权改革等一批改革举措。完成张江国家自主创新示范区第三轮扩区。开展重大科技活动知识产权评议,推行企业知识产权管理国家标准。全面推进投资体制改革出台《关于进一步深化本市投资体制改革的实施意见》。最大限度缩小对企业投资项目的核准范围,加大向区县下放核准权限力度。改革外商投资和境外投资管理方式,对外商投资项目区别情况实行核准制或备案制,对一般境外投资项目实行备案制。进一步放宽市场准入,扩大服务业开放,清理和消除各类隐性壁垒。完善综合监管体制。在浦东新区先行试点的基础上,积极在中心城区推广工商、质监、食药监和物价执法“3 1”改革,以及专利、商标、版权执法监管三合一改革。加快社会信用体系建设积极推进各部门信用数据归集,充实完善平台功能。开通市公共信用信息服务平台,发挥政府部门带头示范作用,扩大信用服务范围。

(五)加快推进新一轮国资国企改革,多种所有制经济共同发展局面逐步形成

去年年底,上海在全国率先出台了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》,今年以来又制定了一批配套细则,改革力度不断加大。积极发展混合所有制经济。出台了推进混合所有制经济发展的若干意见,明确了改革目标、路线图和时间表。国盛与中电科、锦江股份与弘毅资本等一批重组项目集中签约。加快国资流动平台建设。国盛集团和国际集团两家国资流动平台已进入实质性启动阶段,目前资产清理和整合已基本完成,正在将部分上市和非上市公司的国有股权逐步划入平台公司建立企业分类监管体系。根据国有企业的功能定位和业务类别,将其分成竞争类、功能类和公共服务类三类,分类完善法人治理结构、制定考核办法,明确不同类型企业管理者的薪酬结构和激励模式。

专栏3  上海加快推进国资流动平台建设

建立专业化的国资流动平台,是推动国资国企改革的关键一招,也是具有战略和长远意义的一项基础性改革。上海国际集团和国盛集团已成为上海市确定的两个国资流动平台,分别承担金融类国资和产业类国资流动功能。目前,两大集团在实体经营性资产剥离上进展顺利,逐步转型为单纯的国有资本持有、运作、配置主体,承接国企股权流动等平台功能。其中,国际集团已完成下属浦发银行收购上海信托股权,国泰君安收购上海证券、受让华安基金股权,中国太保收购安信农保股权等举措,并将一批类金融和地产企业整体转让上实集团。国盛集团已完成蔬菜集团与光明食品集团联合重组、长江计算机与中国电子科技集团联合重组、建材集团股权转让地产集团等工作。接下来,上海将结合国资流动平台建设,加快完善国资监管体制,切实做到多管国资、放活企业、不管经营

资料来源:根据《东方早报》有关报道整理

(六)积极推进社会体制改革,社会更加和谐有序

紧紧围绕保障和改善民生、促进社会公平正义,加快推进社会事业改革创新,努力探索一条与超大城市相适应的社会治理新路子。深化教育领域综合改革。加快国家教育综合改革试验区建设,启动高校考试招生制度改革试点,制定实施高校学科发展规划,扩大高校经费使用自主权,率先整体通过国家义务教育均衡发展评估。深化医疗卫生体制改革继续推进公立医院改革,完善和推广新建三级医院管理运行机制,全面实施家庭医生制度,启动药品带量采购试点。完善社会保障和养老服务体系统一城乡居民基本养老保险制度,建立城乡居民大病保险制度,完善低收入困难家庭专项救助政策。深化社会养老服务体系,启动老年照护需求评估试点。加强人口综合调控制定实施结构调整、公共服务、城市管理三方面15项配套政策,坚持以合法稳定就业、合法稳定居住为基准,加强人口服务管理。优化社会组织发展环境。明确行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织可直接申请登记。此外,今年上海还开展了创新社会治理、加强基层建设重点课题调研,明确了加强基层建设的思路和举措,为推进工作奠定了基础。

专栏4  教育部和上海市政府共建国家教育综合改革试验区

20103月,教育部和上海市政府签署了《教育部上海市人民政府共建国家教育综合改革试验区战略合作协议》,支持上海在教育管理体制机制、人才培养模式和招生考试制度、教育对外开放等七个方面进行改革探索。201411月,教育部和上海市政府又签署了为期7年的深化教育综合改革战略合作协议。双方制定了深化上海教育综合改革2014-2015年工作要点,重点在对接服务国家战略和经济社会发展、强化省级教育综合改革统筹力度、提升人才培养质量、提升高校科技创新能力、深化教育管理体制机制改革等五大方面,实施一系列改革举措。

目前,在各方共同推进下,上海教育综合改革在不少领域已取得重要突破。比如,上海8所市属高校试点实施骨干教师教学激励计划,明确要求教授、副教授必须为本科生上课。又如,上海积极深化高校考试招生制度改革,高考不分文理科,由原来“3 X”模式改为“3 3X”模式,即语文、数学和外语3门实行统一考试,再选择3门科目参加等级性考试,受到积极评价。

资料来源:根据《文汇报》有关报道整理

(七)加大文化体制改革力度,文化创造活力不断增强

围绕国际文化大都市建设,以激发全社会文化创造活力为核心,深化文化体制改革,取得积极成效。推进文广系统体制改革组建新的上海文化广播影视集团,东方传媒以国有股权划转方式与文广集团实施整合,进一步推进资源优化重组,顺应市场需求,释放企业活力。推动传统媒体向新媒体转型。上海报业集团推出三大新媒体项目,即解放日报上海观察、东方早报澎湃The Paper”项目以及互联网金融信息服务平台界面项目,探索传统媒体和新媒体融合发展。优化公共文化服务体系推进社区文化活动中心专业化、社会化管理,鼓励社会力量参与提供公共文化服务。推进公共文化服务云建设,整合各类文化资源,建设统一服务平台。

(八)加快生态文明制度建设,可持续发展能力不断增强

坚持人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一,加快建立系统的生态文明制度体系。创新工业用地管理制度。出台《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》,积极推进工业用地二次开发,实施土地利用全生命周期管理。加大低效建设用地减量化力度,倒逼产业结构调整。完善大气污染治理机制。发布实施《上海市大气污染防治条例》,大幅提高罚款限额,确立按日连续处罚制度。建立长三角区域大气污染防治协作机制,强化重点领域污染联合治理,落实会议协商、分工协作、共享联动、科技协作等制度。推进环境第三方治理出台《关于加快推进本市环境污染第三方治理的指导意见》和试点方案,加快推动由谁污染、谁治理谁污染、谁付费、第三方治理转变。鼓励绿色建筑发展。出台《上海市绿色建筑三年行动计划》,发布一批专门标准规范,本市绿色建筑数量位居全国前列。

(九)积极深化农村改革,城乡一体化发展不断加速

坚持城乡一体、规范有序、农民受益,积极稳妥推进农村改革。深入推进集体经济组织产权制度改革截至10月底已完成117个村的集体经济组织产权制度改革,近10个镇完成镇级集体资产产权界定。完善农民宅基地置换试点政策,将高压线、高速铁路、高速公路等沿线重点区域优先纳入试点范围。坚持和完善农村基本经营制度全面开展农村土地确权登记,金山、奉贤成为全国率先全面完成确权登记的区级单位。在坚持依法自愿有偿的前提下,引导农户将承包地经营权向家庭农场和农民合作社有序流转,发展适度规模经营。截至10月底全市共有粮食生产家庭农场2677户,粮食种植面积达到37.9万亩,均比上年底增长四成左右。

二、2015年上海全面深化改革面临的形势和基本思路

(一)2015年上海改革面临形势的总体判断

新的一年,上海全面深化改革总体上面临不少重大机遇,同时也面临一些风险和挑战,必须全面把握、统筹考虑、积极推进。

1、从国际看,随着全球经济深度调整,新一轮投资贸易规则加速重构,全面深化改革的要求日益紧迫

当前,世界经济格局正在深刻调整,国际生产要素转移出现新变化,新一轮科技革命和产业变革迅猛发展,互联网技术、智能制造等新技术日新月异,给全球产业分工和协作体系带来重大影响。特别是全球投资贸易规则正在酝酿重大变化,以发达国家主导的跨太平洋伙伴关系协议(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)谈判不断推进,2015年有可能取得重要进展。这些外部环境的新变化,给中国全面深化改革提出了更高要求。面对形势发展,中国不能当旁观者、跟随者,而是要做参与者、引领者,努力在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素,以对外开放的主动赢得经济发展的主动、国际竞争的主动。上海作为我国对接国际规则的制度高地,在新一轮改革总体战略中占有重要地位,必须肩负起应有责任,率先先行先试,为全国改革开放发挥好试验田的作用。

2、从国内看,随着中国经济进入新常态,改革日益步入攻坚期和深水区,全面深化改革的力度将进一步加大

2015年,我国改革发展将进入一个新的阶段。首先随着经济发展进入新常态,过去高速增长时期的一些习惯性做法已经不再适用,唯有在更高层次推进改革,才能赢得制度红利、实现持续发展。其次,我国全面深化改革将步入持续攻坚阶段。通过十八届三中全会后一年来的系统推进,目前五位一体的改革格局已经全面确立,一些重点领域改革思路已经明确,2015年将是深入推进、并取得重要突破的关键一年,国家在财税体制改革、营改增、资源税改革等一系列方面可能出台重要举措,许多改革事项推进都要形成阶段性成果。第三,全国不少省市改革将进入全面加速期和成果扩散期,呈现全面开花星火燎原态势。比如,国务院可能批准若干省市设立自由贸易试验区,上海自贸区改革成果将加快复制推广到其他地区,改革先发优势有所弱化。面对全国深化改革的新形势,上海如何当好改革开放排头兵,需要认真研究、奋力推进。

3、从上海看,随着创新驱动发展、经济转型升级深入推进,自身发展面临的矛盾不断凸显,全面深化改革的任务更加繁重

对上海而言,2015年将是全面落实国家战略、大力推进改革创新的关键一年,形势比以往更加紧迫。一方面,国家对上海提出了更高要求。习近平总书记要求上海继续当好改革开放排头兵和科学发展先行者,加快向具有全球影响力的科技创新中心进军,不断提高城市核心竞争力。上海必须认真贯彻中央要求,全力贯彻落实,力争取得重要突破。另一方面,上海自身发展转型的要求更加迫切。尽管近年来经济转型升级取得很大进展,但体制机制上还存在不少亟待完善之处。特别是四新经济发展的制度障碍仍有不少,科技创新制度环境有待健全,社会治理体制亟待进一步完善,生态文明制度建设尚需加强,这些问题都要通过深化改革来得到解决。总体上看,上海已经到了没有改革创新、就没有发展出路的关键时期,必须以百倍的勇气,全力打好改革攻坚战。

(二)2015年上海全面深化改革的基本思路

未来一年,上海深化改革将由启动年布局年迈入落实年攻坚年。要继续保持改革不停顿、开放不止步,全面贯彻中央对上海的新要求,进一步强化协同改革、系统改革,努力开创改革发展新局面,为全国推进新一轮改革开放作出更大贡献。

1、在改革部署上,要把狠抓深化落实和集中攻坚作为首要任务

经过一年来的不断推进,上海已经初步构建了系统的改革框架,出台了一系列具有标志性、引领性作用的重大改革举措,并在一些战略性、综合性领域形成了明确的改革思路。2015年,改革重心将由谋划布局转为集中攻坚,一批改革战略谋划要转化为具体的改革项目。要在抓深化、抓推进、抓落地上下大力气,进一步明确目标、明确节点、明确责任,确保取得实实在在的进展。比如,在加强基层社会治理创新、推进城乡一体化发展、加快混合所有制经济发展等方面,目前方向和思路已经明确,要加大推进力度,尽快取得显著突破。在推进中要加强跟踪评估,及时发现存在的问题,尽快加以解决。

2、在改革布局上,要进一步聚焦事关全局的关键领域

全面深化改革量大面广,必须突出重点。要紧紧围绕牵一发而动全身的全局性、综合性问题,充分发挥自贸试验区示范带动作用,高举浦东开发开放旗帜,全力加快推进。一是建设具有全球影响力的科技创新中心。针对科技创新和产业化中存在的突出瓶颈,加大改革创新力度,构建有利于激发创新活力的制度环境,更好地推动创新驱动发展。二是推动高水平对外开放抓住一带一路战略的重大机遇,加快自贸试验区制度创新步伐,与国际投资贸易规则紧密衔接,加快构建开放型经济新体制。三是进一步激发市场活力与社会活力。顺应互联网时代迅猛发展,加快构建有利于产业创新的制度环境,切实转变政府职能,充分发挥市场配置资源的决定性作用。四是深化社会领域改革创新把促进社会公平正义、增进人民福祉作为改革创新的目的,加快社会事业改革,构建科学有效的社会治理体制。要通过重点领域改革,带动全市面上改革深入推进,不断取得更大进展。

3、在改革方式上,要更加注重协同推进和系统实施

改革创新是一项系统工程。新的一年,上海在全面深化改革的过程中,要进一步加强各方面的统筹联动,充分发挥改革的协同效应。一是加强中央与地方的协同。特别是在自贸试验区制度创新、全球科技创新中心建设、四个中心相关制度建设等方面,要密切加强与中央有关部委的沟通。二是加强相关部门的协同。不少综合性问题靠单兵推进很难解决,必须加强各个部门的紧密衔接。比如,在构建四新经济发展的制度环境上,需要产业、科技、财税、土地等部门相互配合,合力推进。三是加强市与区的协同。市里要加强对全市层面改革的统一指导,明确推进思路和要求。在此前提下,鼓励各区县根据自身实际,充分发挥主动性和积极性,因地制宜推进改革,创造鲜活的改革经验和做法。

4、在改革节奏上,要把握各类事项的内在特点和轻重缓急

各类改革进展情况和面临问题不同,推进中不可能齐头并进,要区分具体情况,把握改革节奏和方法。对于方向明确、已取得积极成效的改革,要坚持不懈加大推进力度,确保取得更大突破,对已经形成的经验要及时推广;对于涉及面广、需要中央层面决策的改革,要密切加强与国家有关部委的对接;对于认识不够统一、面临突出问题的改革,要抓紧研究制定方案,尽快突破。在推进中,对于改革可能的风险要有所预判,制定前瞻性的应对措施,最大限度减少不确定因素,把握改革的战略主动权。

三、2015年上海全面深化改革的十大建议

2015年是上海全面深化改革、推进依法治市的关键之年,是全面完成十二五规划的收官之年。要坚持以改革统领全局,强化法治思维和法治方式,持续全面加大改革创新力度。建议重点推进十大改革工程:

(一)深入推进自贸试验区建设

目标设定:贯彻中央领导对自贸试验区建设的新要求,与国际投资贸易规则紧密衔接,进一步加大先行先试力度,加快建设具有国际水准、开放度最高的自贸试验区,打造改革新高地,树立开放新标杆。

举措建议:(1)加快自贸试验区经验的复制推广。及时加强对自贸试验区制度创新成果的总结,为外省市复制推广自贸试验区经验提供参考。鼓励各区县结合自身需求,将投资管理、贸易监管、金融创新、事中事后监管等领域的改革事项在面上推广实施。加强浦东综合配套改革与自贸试验区建设的联动,积极推动自贸试验区扩大开放措施向浦东新区辐射推广。2)进一步深化重点领域制度创新。加快投资管理制度创新,深化外商投资和境外投资管理制度改革,推进内外资企业一致管理。按照一线放开、二线安全高效管住的要求,深化贸易便利化改革,形成标准化的制度规范,实行贸易状态分类监管试点,拓展国际贸易单一窗口功能。加快人民币资本项目可兑换步伐,扩大人民币跨境使用,放宽境外融资条件,推动金融服务业对内对外开放。完善事中事后监管制度。3)抓紧推出一批新的改革事项。高度关注国际经贸规则的新动向,对照中美BITTISATPPTTIP等谈判最新进展,前瞻性地推出一批制度创新举措,为我国制定对外开放政策提供依据,充分发挥自贸试验区在国家新一轮开放战略中的作用。

(二)加快建设具有全球影响力的科技创新中心

目标设定:顺应全球开放创新、协同创新的科技发展趋势,积极整合国内外科研资源,围绕产业链部署创新链,着力破除制约创新活力发挥的体制机制瓶颈,为推进全球科技创新中心建设营造良好的制度环境。

举措建议:加大全市统筹指导和协调推进力度,努力构建各部门、各单位协同推进的科技创新体制机制。1)构建鼓励和促进科技创新的体制机制。健全以企业为主体、市场为导向的技术创新体系,支持企业主导开展产学研协同创新,引导高校、科研院所与企业合作研发,大力促进科技成果产业化。加大对创新型中小企业的支持力度,引导外资研发中心融入本地创新网络。充分发挥张江国家自主创新示范区的支撑带动作用,培育具有区域特色的创新集群。2)强化科技创新的服务支撑体系。强化知识产权保护制度,创新知识产权融资服务,开展知识产权证券化、技术特许权交易、知识产权拍卖等交易。完善鼓励天使投资、风险投资的税制安排,加大资本市场对科技创新的支持力度。鼓励发展成果转化、产业促进服务等中介机构。3)面向全球提升创新资源配置能力。鼓励优势企业并购海外创新资源,在海外设立研发中心,支持企业在前沿领域建立国际技术研发同盟,吸引跨国公司在沪设立研发机构,积极参与全球新兴技术标准制定。4)完善集聚优秀人才的政策。实施更加开放、灵活的人才引进和流动政策,积极引进海外留学归国人才,鼓励科研人才到企业兼职或创办企业。健全人才评价激励机制,完善企业股权激励制度。

(三)加强政府改革建设

目标设定:按照两高、两少、两尊重的要求,加快转变政府职能,提高依法行政水平和服务效率,努力建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,不断提高政府治理现代化水平。

举措建议:(1)努力打造法治政府。充分运用法治思维和法治方式,确保政府工作在法治轨道上运行。要健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。积极推进建立权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间。深化行政执法体制改革,加强行政执法和刑事司法的衔接。2)加快转变政府职能。关键要在上下功夫。一方面,加大简政放权力度。特别是深化行政审批制度改革,减少涉及投资、创新创业、高新技术服务等领域的审批事项,大力推进行政审批标准化管理。另一方面,强化事中事后监管。将自贸试验区形成的六项监管制度在面上推广。推动郊区县成立市场监管局,将原工商、质监、食药监、物价四部门职责整合运作。3)创新政府服务管理方式。更多地运用市场化、社会化、信息化方式提高行政效率。加强政府效能建设,研究相应管理办法和评估方案。扩大政府向社会力量购买公共服务范围。加快发展电子政务,下力气推动各部门政务平台互联互通,扩大政府数据资源向社会开放,探索大数据应用服务。

(四)深化浦东综合配套改革

目标设定:全面承接自贸试验区制度创新辐射效应,促进自贸试验区与浦东综合配套改革紧密联动,努力营造市场化、国际化、法治化的营商环境,充分发挥浦东综合配套改革在全国的先行先试作用和示范带动作用。

举措建议:将自贸试验区在投资贸易便利化、服务业开放、金融创新、事中事后监管等方面的经验做法,在浦东新区进行更为充分的试验,发挥两大改革的联动效应。1)加快构建促进科技创新的体制机制。进一步优化创新创业环境,将浦东创建成为科技创新资源最为集聚、科技创新成效最明显、最具创新活力的区域之一。要创新科技投入机制,完善科技金融等服务体系,探索促进科技成果转化的有效机制,完善促进高新技术产业发展的政策体系。2)加快推进政府管理创新。正确处理政府、市场和社会的关系,依法履行政府职能。深化行政审批制度创新,完善市场准入和工商登记制度改革,推进政府信息共享和信用体系建设。3)加快推进城乡一体化发展。深化农村综合帮扶机制,探索建立经济相对薄弱村的造血平台。基本完成农村土地承包经营权确权登记。有序推进农村经营性集体建设用地流转。

(五)进一步完善产业转型升级的制度环境

目标设定:顺应互联网时代全球产业变革的要求,着力完善市场机制和市场体系,加快推进产业体制机制改革,加快形成适应服务经济发展要求的制度环境,为充分发挥市场配置资源的决定性作用提供有力支撑。

举措建议:(1)进一步完善市场机制。大力培育多元化的、独立平等的市场主体,提高国有企业活力和竞争力。清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定及做法,构造公平开放透明的市场规则。完善主要由市场决定价格的机制,缩小政府定价范围。2)加快构建现代市场体系。构建与上海国际贸易中心地位相匹配的、内外贸一体化的商品市场体系。打造一批具有国际影响力、有定价中心地位的要素市场,完善要素市场的价格形成机制。大力发展专业服务业,加快建设面向国内外的专业服务基地。3)加强社会信用体系建设。进一步加快市公共信用信息服务平台建设,推动跨领域、跨部门信用信息共享和应用。加快完善覆盖各行业的诚信系统,积极推进社会信用系统在各部门间的联网、共享、共建。4)构建符合四新经济要求的制度体系。顺应互联网金融、供应链平台等新型业态的发展,建立跨界行业的准入及监管机制。深化营业税改征增值税试点,密切跟踪铁路运输、邮电通信等行业营改增试点运行情况,研究完善相关试点政策。加快扩大金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务等领域的开放。5)深化投融资体制改革。系统性、全流程改革企业投资管理,进一步落实企业投资自主权。合理界定政府投资范围,规范政府投资行为。建立规范的地方政府举债融资机制。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

(六)深入推进国资国企改革

目标设定:坚持市场化、专业化、国际化的导向,以深化国资改革带动国企改革,加快构建规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系,进一步增强国有经济的活力、控制力和影响力,促进国有经济与其他所有制经济共同繁荣发展。

举措建议:(1)积极发展混合所有制经济。主要通过三种途径:推进国有企业公司制股份制改革,推动具备条件的企业集团加快整体上市或核心业务资产上市;推进企业开放性市场化双向联合重组,支持国有企业引入具有技术、管理、市场资源的战略投资者;鼓励符合条件的企业实施股权激励和员工持股。2)加快建立公开透明规范的国资流动平台。深入推进国际集团、国盛集团战略转型,完善国资流动平台规范运作机制,按计划推动部分整体上市公司,以及部分多元改制企业国有股权进入平台公司。3)加强国有企业分类监管。根据不同类型企业的功能定位,细化分类考核指标。完善董事会、监事会制度建设,拓宽外部董事、外派监事的来源。落实董事会用人权,探索建立职业经理人制度。完善国有企业激励约束机制。

(七)创新社会治理和城市管理体制

目标设定:顺应社会结构深刻变化,着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,进一步强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,构建符合超大城市特点的社会治理和城市管理新模式,确保城市安全有序、社会和谐稳定。

举措建议:(1)加强基层基础建设。社会治理关键在基层,重心在基层。要进一步明确街道职能定位,把街道工作重心更多地转移到公共服务和公共管理上。为此,要坚持重心下移和资源下沉,赋予街道更大的管理权限。同时,健全以居委会为主导,居民为主体,业委会、物业公司、社会组织、居民群众等共同参与的治理架构,构建社区协商共治平台。2)积极培育和发展社会组织。积极发展公益性服务组织,有序发展基金会组织,培育社区志愿服务类、慈善公益类、生活服务类、社区事务类、文体活动类等社会组织。完善社会组织扶持政策,加大政府购买服务力度,健全社会组织人才培养政策措施。积极发展枢纽型社会组织。3)全面推进司法改革试点。完善司法人员分类管理制度,突出法官、检察官在司法工作中的主体地位。健全法官、检察官及司法辅助人员职业保障制度。完善司法责任制,推行主审法官、主任检察官办案责任制。探索建立省以下法院、检察院的法官、检察官省级统一管理的体制。探索建立省以下法院、检察院经费省级统一管理的机制。4)完善城市综合管理体制机制。推进网格化管理与大联动、大联勤、“12345”市民服务热线的整合互动,引导各方通过“12345”市民服务热线、市民巡访、网络媒体等渠道发现问题,建立包括城管、公安和条线部门派驻队伍在内的联动处置机制。推进区县城管执法体制改革。

(八)加强文化和社会事业改革创新

目标设定:立足于确保公益、促进均衡、激发活力,深化社会事业改革创新,加大文化体制改革力度,更好满足人民群众日益增长的需求,提升文化和社会事业发展水平。

举措建议:(1)大力推进文化体制改革。一方面,进一步完善公共文化服务体系。推进公共文化服务云建设,加强公共文化机构专业化、社会化管理,充分发挥市民文化协会等作用,吸纳更多主体参与公共文化建设。另一方面,积极推进文化产业机制创新。深化报业集团、文广集团内部机制改革,支持小微文化企业发展。鼓励支持文化企业上市和债券融资,鼓励和引导各类文化产业投资基金落户上海。2)全面推进教育综合改革。引导高校建立现代大学制度,推动高等教育人才培养模式和教育教学改革,加强高校重点学科建设。实施新的高中学业水平考试制度,开展学生素质综合评价。促进义务教育优质均衡发展,推广学区化、集团化办学模式。鼓励社会力量捐资、出资办学。积极引入海外著名教育资源,打造高端教育品牌,提升教育国际化水平。3)深化医药卫生体制改革。积极推进公立医院改革,加强政府对公立医院投入与成本核算。按照合理分级诊疗模式,加强全市医疗资源纵向整合。做实社区卫生服务机构,全面推行家庭医生制度。鼓励社会资金投向多元医疗需求服务领域。加快国际医学园区建设与运营。

(九)完善城乡一体化发展体制机制

目标设定:着眼于消除城乡差距,打破城乡二元分割的制度障碍,努力转变农村生产生活方式,推动公共资源配置向郊区倾斜,加快形成城乡一体化协调互动的发展新格局,让农村居民平等分享现代化建设的成果。

举措建议:(1)充分发挥新城、新市镇的带动作用。在加快新城发展的同时,进一步强化新市镇的集聚功能,提升产业、公共服务等方面辐射能力。根据人口规模、实际需求而非行政级别,合理配置镇的功能设施。2)推进农村集体经济组织产权制度改革。重点推进村级集体经济组织产权制度改革,并在有条件的地方探索推进镇级产权制度改革试点。完善改制后集体经济组织的治理结构,健全集体资产监管体制和运营机制,建立成员财产性收入长效增收机制。3)深化农村土地制度改革。基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证。鼓励和支持承包土地向家庭农场、农民专业合作社和专业大户流转,发展多种形式的适度规模经营。有序推进集体经营性建设用地流转。因地制宜推进宅基地归并、置换。4)构建新型农业经营体系。推进家庭农场社会化服务体系建设,引导农场经营者建立区域性家庭农场合作组织,实行生产资料统一采购,降低农业生产成本。支持家庭农场与合作社、专业大户和农业企业等开展多种形式合作。

(十)加快生态文明制度建设

目标设定:着眼于建设生态宜居城市,加快构建系统有效的生态文明制度体系,形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,推动绿色发展、循环发展、低碳发展。

举措建议:(1)加快推进生态红线划定。按照应保尽保的原则,科学合理开展生态红线划设工作,对不同区域实施分级分类管控。完善生态补偿机制,强化生态保护的激励机制。2)完善建设用地减量化政策。综合运用环保、能耗等手段,加大低效建设用地减量化力度,创新工业区二次开发机制,完善土地利用全生命周期管理制度。3)加大环境监管执法力度。明确区县环境监管执法责任,落实区域限批、联合执法等措施,加大违法行为惩处和曝光力度。出台一批环保标准和规范,为加强监管执法提供支撑。4)完善节能环保的市场化交易制度。大力推进环境污染第三方治理,聚焦污水处理、有机废气治理、除尘脱硫脱硝等重点领域,深入推进试点。深化合同能源管理,积极发展碳排放交易、排污权交易。