中国(上海)自由贸易试验区金融创新措施复制推广研究
2017-03-06 16:39
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自由贸易试验区是中国进一步扩大改革和开放的重要制度安排,在这一制度安排中形成可复制可推广的经验是其重要目标。在上海自贸区这块备受外界关注的“试验田”里,金融领域的改革创新无疑最受瞩目。这些改革创新目标的达成,难度高、风险大、涉及面广,其试验成果直接关系到能否有效应对国内外挑战,直接关系到能否有效控制在向全国复制推广上海自贸区经验过程中的风险,这对于进一步扎实推进全面深化改革的意义十分重大。中国的改革大多不是采取“一步到位”方式,而是通过一个或一个以上的过渡环节分步进行,制度变迁总体上说属于渐进式。在渐进式改革的进程中,“试验区”往往是先行先试制度创新,观察制度创新成效,评估风险,形成运行经验的重要载体。自贸试验区的创设,也带有这一改革路径的特色。上海自贸区金融制度创新复制推广的路径与特征

根据自贸试验区金融制度创新复制推广路径的性质与特点,自贸试验区金融制度创新的复制与推广主要有三种基本路径。第一种是依据空间属性的不同进行的复制推广。从区域同质性、复制便利性、风险易控性等角度来看,自贸试验区金融制度创新复制推广的空间路径包括沪内区外、相关区域和全国范围。第二种是依据复制推广对象的属性特点进行的复制推广。按照内容属性或完整程度,自贸试验区经验复制推广路径包括单项复制、子类复制与整体复制三种类型。第三种是根据授权的来源,可以分为两种基本路径:一是组织化的路径,即在现有上海及新设自贸实验区基础上,由中央授权在更多区域进行复制推广;二是自主复制的路径,即一些地方受自贸试验区建设成就的启发与鼓舞,自主自为地学习、引进自贸试验区改革中的制度成果或先进经验。组织化路径更多地是考虑自贸试验区经验复制推广地区的经济条件,忽视了经济条件以外的因素,比如政府改革意识、政府管理水平等,因此,自主复制路径可以与组织化路径形成互补。三种路径的实践日益丰富,但并非完全独立,而是存在相互交叉状态。


从发展的进程来看,上海自贸试验区在金融开放创新领域搭建了比较完整的制度框架,并已经形成了一个虽然发展深度不一,但宽度广阔的经验、措施和做法的谱系。随着四地自贸区及新设7地自贸区大力推进制度创新深化、广化和提升,将经验、措施和做法的谱系归纳、总结、提炼和上升为制度成果的体系的条件日益成熟,从而为更多地区乃至全国的整体复制提供制度性成果。


从上海自贸区金融创新的复制推广现状来看,复制推广路径多元、层次丰富、涵盖面广、速度快,超出了一般试验性制度创新的扩散速度,许多制度创新都是在不到半年的时间内复制推广。由此可见,自贸区的试验不是是否要改革和开发的方向性试验,而是深化改革开放进程,试验现阶段开放风险底线的试验,因此,自贸区成果的推广和复制要有速度、深度和广度。自贸试验区的制度创新不但具有通过试点进行风险测试的功能,更具有在全国范围内形成新的制度创新需求,为顺利推行制度改革、扩大制度供给提供条件。从上海自贸区金融制度创新复制推广的总体结构特征来看,复制推广主要是在外汇管理、银行业务、监管优化等领域;和上海国际金融中心建设相关联的核心金融市场安排不在复制推广的范畴。


二、上海自贸区金融创新复制推广的障碍和风险


上海自贸区金融创新在取得复制推广成绩的同时,仍存在着障碍和风险,主要体现在以下几方面:


其一,自贸区金融的改革开放与其他领域改革的复制推广存在着差异,其需要更多地服从于中国整体的金融改革开放步伐,体现整体改革的方向。而金融市场牵一发而动全身,风险传递迅速。这些担忧往往使得金融创新的进程既容易受到宏观经济金融环境的影响,又容易受到行业风险的冲击,而变得难以预期。金融创新的进一步复制推广既取决于自贸区试验的成功与否,更与整个金融体系市场化的转型和国际化竞争相关。


其二核心金融创新复制推广停滞。上海自贸区金融开放的最重要内容就是在自贸区的企业和个人可以开立FT(free trade)账户,实现资金的跨境自由流动,但这一核心金融创新举措的复制推广进程停滞。从目前粤闽津三地自贸区的金融方案来看,选择的都是限额内可自由兑换账户模式,而非FT账户。


其三,复制质量与风险防范问题。自贸区金融创新复制推广,意味着有更多元资本进入金融领域,对区域乃至全国的经济安全和产业安全将会产生一定的影响。金融开放涉及众多的敏感领域,对国家经济安全的影响可能比制造业更加深刻。因此,复制推广需以确保经济和产业安全为前提。同时,要提高风险防范意识,建立风险监测、防控体系。特别是在金融开放领域及金融制度复制方面,既要大胆借鉴,又要审慎对待。


其四,制度政策措施复制推广的碎片化问题。上海自贸试验区运行两年多来,企业反映比较多的一个问题就是制度政策和措施的碎片化,由于没有有效解决这一问题,新设的广东、福建、天津自贸试验区整体复制推广了上海自贸试验区制度框架和政策措施的落地路径,所以无一例外也遭遇了同样的碎片化问题。


三、粤闽津自贸区金融创新经验分析


粤闽津自贸区创立一年多来,在金融领域积极创新,先后公布了相关金融创新案例,形成了各具特色的创新实践。


福建自贸区金融创新的主要特色,主要在两岸金融合作先行先试;优化自贸试验区内金融机构准入制度;金融机构集聚,跨境离岸业务拓展;服务“一带一路”上。
  广东自贸试验区金融创新特色主要体现在人民币成广东自贸区跨境收支主要货币,前海还率先开展了外债宏观审慎试点;国内首批“电子证照银行卡”展现“特区速度”,在全国首次实现了政务服务与金融服务信息应用渠道的贯通;粤港澳金融基础设施互联互通在珠海横琴推出的全国首个跨境公交受理金融IC卡项目


天津自贸区金融创新最具特色的是融资租赁业务创新和支持京津冀一体化金融创新。融资租赁创新包括融资租赁类公司售后回租项下外币支付设备价款、联合租赁业务、支持融资租赁企业发展总部经济和结算中心,更好地利用国际、国内两个市场高效配置资源、拓展海外租赁保险等;支持京津冀协同发展,降低跨行政区金融交易成本


四、增强上海自贸区金融创新复制推广绩效的思路和举措


自贸试验区的制度创新不仅在逐步成熟的过程中得以复制推广,同时自贸试验区在发展中所形成的创新动能、制度优势势能,在与其他国家战略协同的进程中,将通过发挥更大的区域联动和全球城市功能的效能,实现辐射功能。


(一)加强自贸区金融创新与上海国际金融中心建设联动,发挥自贸区金融的辐射推广功能


与其他领域的制度创新不同,金融领域创新的复制推广更多地受制于整体金融改革进程。于此同时,金融要素的集聚特征,也使得自贸区金融创新更多要通过其辐射功能发挥效应。


自贸试验区改革与上海国际金融中心建设密切关联。随着自贸试验区金融创新政策的逐步落实,金融服务实体经济、服务投资和贸易便利化的能力将会进一步增强。运行两年来,上海自贸试验区金融开放和创新的制度和政策框架初步成型,应将这种先发优势转化为国际金融中心的辐射能力。其一,助推企业“走出去”和国际产能合作;其二,全力吸引各类金融机构总部入驻自贸试验区;其三,加快自贸区金融市场建设;其四,率先实现在上海自贸试验区内人民币资本项下可兑换;其五,扩大金融开放,加强跨境金融合作。


(二)扩大自贸区核心金融制度创新的功能和试验范围


就当前来看,对自由贸易账户的试验范围和开放程度进一步拓宽,逐步放松相关管理变得尤为重要。其一应尽快实现FT账户与其他账户的联网,消除联通不畅的障碍。其二,应突出FT账户在风控中的优势,同时在风控体系日趋成熟之后,提高账户使用的便利性。其三,扩大FT账户的使用范围。加快依托FT账户的资本项目开放进程,在自贸区国际金融资产交易平台、国际能源交易所等金融市场交易机制和金融产品设计中,运用FT账户。


(三)持续创新与复制推广,形成上海自贸试验区金融制度创新可复制、可推广的新经验


在新的自贸区实践中将形成一批又一批可复制可推广的经验。但在自贸区金融创新的进程中,受制于当前监管体系的制约,制度落地速度慢,且碎片化。因此,从顶层设计的角度,应该与政府职能转变的方向一致,扩大对自贸区金融监管授权和推动综合监管试验,更多的创新,才能为进一步复制推广创造基础。


同时,在已有的制度框架下,让机构成为进一步金融创新的主体,及时总结市场主体在现有金融制度框架下的制度创新,积极促进并推广市场主体创新业务模式。已有的制度创新要进一步扩大使用范围,加快推进新金融机构设立。


(四)积极借鉴其他自贸区的金融创新经验,共享创新成果


粤闽津自贸区在实践中已经形成了各具特色的金融创新成果,上海自贸区建设中应密切关注其他自贸区的创新经验,积极复制推广,共享创新成果。借鉴广东自贸区“电子证照银行卡”金融创新,推进政务服务与金融服务贯通。借鉴天津自贸区融资租赁业务创新,拓展售后回租项下外币支付设备价款业务、开展联合租赁业务、海外租赁保险等创新业务,发展类金融服务。借鉴粤闽津区域一体化金融创新,加大金融服务长三角、长江经济带的能力。


(五)辐射推广与合作引领:上海自贸试验区金融创新复制推广路径拓展与 “一带一路”战略协同


上海作为“一带一路”与长江经济带的交叉点,拓展其经济金融的辐射功能是区域经济发展的重要目标。“一带一路”的建设需要“一带一路”各节点城市发挥自己地优势特色并对外辐射相互影响。可以通过积极搭建境外投资平台,努力成为长江经济带企业“一带一路”投资的桥头堡;加快推进金融服务产品、渠道、模式等全方位创新,鼓励区内企业与“一带一路”沿线企业积极拓展对接合作的广度和深度,助推国内企业在更高平台参与国际竞争;将上海自贸试验区在金融开放创新领域的多层次制度框架、措施和做法,在“一带一路”沿线国家合作中复制推广;发挥金融要素集聚的辐射效应等路径,服务“一带一路”战略。