中美BIT谈判对中国金融开放的影响以及上海应对策略研究
2017-03-06 16:46
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围绕中美BIT谈判,本课题开展了三方面研究:第一,分析美国《双边投资协定2012年范本(简称,美国BIT范本》,以及美国金融服务业准入负面清单;第二,分析中美BIT谈判对中国金融开放的影响;第三,提出上海应对中美BIT谈判和协议影响的思路和举措。


一、美国金融服务业准入负面清单


(一)美国外资准入负面清单


《美国BIT范本》有三个附件,即外资准入负面清单。附件一,棘轮制条款(缔约方今后只能放宽,不能加严);附件二,可以回退条款(缔约方今后可以放宽或加严);附件三,金融服务业准入负面清单。


2012年《美国BIT范本》形成后,美国还没有与任何国家以此为范本签署BIT协定。在此之前,2005年美国与乌拉圭、2007年美国与韩国、2008年美国与卢旺达分别签署了投资保护或自由贸易协定,均采用了外资准入负面清单形式。


这些协定中,美方给出了准入负面清单。①美国准入负面清单不符措施总数30条左右。美国-韩国自贸协定美方36条,美国-乌拉圭投资保护协定美方29条,美国-卢旺达投资保护协定美方30条;②金融服务业准入不符措施约占总量50%;③美国与不同国家的准入负面清单文本大体一致。究其原因,美国法律体系比较成熟稳定,支持了美国外资政策的稳定。


(二)美国金融服务业准入负面清单


据《美韩自由贸易协定》的美方文本附件三“金融服务业准入负面清单”,其主要特点有:


第一,美国金融服务业准入有18条不符措施。其中,“银行及其他(保险除外)”不符措施14条,含银行业9条、证券业2条、特别条款2条(第12条和第13条)、保留地方政府不符措施规定1条;“保险业”不符措施4条,含保险业2条,保留地方层面权利1条,保留以服务贸易总协定(GATS)为底线加严措施1条。


第二,金融业准入不符措施所涉义务和禁止类措施。不符措施所涉义务有5类,即国民待遇、金融机构市场准入、高管与董事会、最惠国待遇、跨境贸易等。其中,涉及“金融机构市场准入”有10条,占比重56%。如第1条“国民银行的所有董事必须是美国居民,货币监理署董事中美国居民必须占多数”等。


美国金融业准入有4条禁止类措施(2条准入禁止,2条权利禁止)。第3条“联邦法和州法都不允许通过外国公司分支机构在美国设立信用合作社、储蓄银行或是储蓄协会(后两者也叫存款机构)”;第6条“外资银行不能加入美联储,因此也不能投票选举联邦储备银行的董事”;第9条“外资银行不得在阿拉巴马等州建立联邦分支或代理处”。“保险业”有1条,第15条“外资保险公司的分支机构不能为美国的政府合同提供担保。”


第三,美国证券和保险机构设立基本开放。证券业2条不符措施不涉及机构设立。美国证券业准入提到“受制于互惠测试”或“受制于互惠原则”概念。第10条“在美国行使债券发行契约的唯一受托人的职权受制于互惠测试”,第11条“美国政府债务证券一级承销商的指定受制于互惠原则”。“互惠条件”(Reciprocity Conditions)是指外资金融机构要给予地方政府提供某些资金或贡献,方能获得准入许可。


美国保险业不符措施有4条,除2条保留措施,其他2条没有涉及机构设立和股权限制等。不符措施所涉义务为“国民待遇”和“跨境贸易”。前述第15条和第16条“用联邦担保抵押基金建造船体的海上船只,当其价值的50%以上由非美国保险公司提供保险时,被保险人必须证明风险实质上源于美国市场。”


第四,美国金融业准入负面清单的有限透明度。其一,虽然美国金融业准入不符措施仅18条,但“银行及其他(保险除外)”和“保险业”各有一条保留型不符措施,保留了地方层级的所有不符措施。美国是联邦制国家,外国金融机构进入,不仅要面对联邦政府的门槛要求,还要符合地方政府的门槛要求;其二,“保险业”还保留了以服务贸易总协定(GATS)为底线的政策加严的权利。


第五,外商投资金融业的国家安全审查。美国《外国投资与国家安全法案》和《外国人兼并、收购和接管规则》规定,集中审查影响“关键基础设施”和“关键技术”的交易,以及可能导致外国政府或代表外国政府的实体控制某些行业的交易。金融业属于“关键基础设施”,外资进入需要通过美国国家安全审查,这是除准入负面清单外的一道重要门槛。


课题组也分析了TPP跨太平洋伙伴关系协定的美方文本“附件三”,含美国金融服务业准入负面清单17条,与《美韩自由贸易协定》相关内容基本一致。由此,美方金融业外资准入“底牌”是基本清晰的。当然这只是双边协定的美方承诺,外资企业能得到“国民待遇”或“最惠国待遇”等,在国民待遇下还有其他规则和门槛,在实践中究竟如何,需要更多案例支持。


二、中美BIT谈判和签署对我国金融业发展的影响


中美BIT谈判的核心影响是,促使我国从传统的、内生型金融规则体系,向国际通行金融规则体系的转变。这种转变与我国开放型经济、以开放促改革和形成国际竞争新优势的大逻辑是一致的。具体影响有:

首先,对中国金融业基本定义和运营框架的影响。例如,外国金融机构是否包括“电子支付服务提供者”。外资负面清单不符措施内容与缔约国法律的关系,如果存在不一致,究竟不符措施为先,还是相关法律为先。对“金融审慎例外”条款的理解。政府对政府、企业对政府的不同争端解决机制,需要哪些具体规范,以及如何实施等

其次,对我国金融业外资政策和开放模式的影响。现有中美金融业外资准入负面清单范式差异较大。金融业准入禁止类措施差异也较大。美国有4条,银行类3条,保险类1条。我国2条,都在证券业。

再次,对我国金融业运行机制和监管机制的影响。开展外资准入负面清单管理,关联到政府相应管理模式的系统转换。对外资准入“逐一审核制”转变为“备案制 审核制”,进而加强政府事中事后管理。

三、上海应对中美BIT谈判和协议影响的思路和举措

未来2年,中美BIT双边投资保护协定签署仍很有希望,因为这符合中美两个国家的利益,有利于促进两国企业互相投资。上海自贸试验区应该做好准备,以提供新条款的压力测试。相应的措施有:

第一,提升金融业规则制度的先进性,增加国际影响力。国际影响力是上海建设国际金融中心的“短板之一”。按传统思维,提升金融业的国际影响力,主要依靠增加经济规模和拓展经济功能。在经济全球化的环境下,率先实行 高标准的、开放、透明、可预期的规则制度,这种规则制度具有示范效应和溢出效应。一方面要对接国际通行规则,与中国国情相结合,通过实践不断验证;另一方面,基于“创新、活力、联动、包容”理念,努力成为国际金融新规则制定和实践的参与者、引领者。

第二,不断提升上海金融业开放度和开放水平。课题组设想,对比美国金融服务业准入负面清单,我国金融业开放还有空间。今后,可以完全对外资开放“证券业机构设立”和“保险机构设立”。同时,进一步规范“银行业”外资机构准入,逐步开放“银行业务”,逐步开放“证券业业务”和“保险业务”。逐步实现投资定义“宽口径”,由外国直接投资向外国间接投资拓展,对接国际通行做法,结合我国实际,逐步开放“纯金融领域”。

第三,发挥自贸试验区作用,深入开展金融业负面清单管理。2016年10月,经全国人大审议通过,全国将实行“外资准入负面清单管理”。前期上海自贸试验区的试点,主要在面上展开,重点领域有待深化。课题组建议,对接国家需求,可深化试点“金融服务业外资准入负面清单管理”。主要内容有:试行金融服务业进一步扩大开放措施;整合“外资准入负面清单管理”和“市场准入负面清单管理(内外资一致)”;探索金融业负面清单管理模式;完善金融业准入“备案制 核准制”和金融综合监管。

第四,发展新金融服务,防范金融风险,确保国家金融安全。如互联网金融、电子支付、后台支持服务系统、金融业跨境服务等。新金融服务还伴随混业经营。通过实践,确定新金融服务的规则,以及开放政策。发挥“金融审慎例外”作用。金融审慎例外的措施种类有:有关保护金融消费者的措施;宏观审慎监管措施,确保金融体制完整和稳定的措施。落实金融业国家安全审查制度,确保我国金融运行安全

第五,跨部门、跨领域系统集成,提高金融运行效率。运用大数据、“互联网 ”、信息平台等,将金融领域的信用体系建设、金融监管平台建设等,与社会信用体系、产业预警体系、公共信用信息服务平台、企业年度报告公示平台、国际贸易“单一窗口”、事中事后综合监管平台等,更好地结合起来。加强政府监管部门之间信息共享,社会信息共享,提高信息透明度、可视化和工作效率,建立公开、公平、公正的市场环境。